农村集体经济组织属于市场主体吗?

2021年8月份发布的《中华人民共和国市场主体登记管理条例》所界定的市场主体,主要包括公司、个人独资企业、农民专业合作社、个体工商户等,没有把“农村集体经济组织”列为登记管理对象,即未列入市场主体范围,与集体产权制度改革相关文件关于赋予农村集体经济市场地位的一贯精神和要求形成反差,引起了农村经管部门,特别是基层工作人员的广泛关注。
考虑到农村集体经济组织立法已经列入2022年的立法计划,这种农村集体经济组织的“市场化悖论”,势必影响到立法工作的实质性推进。回答农村集体经济组织是否应具有市场主体地位,需要从政策、理论、实践等方面进行界定和梳理,并在此基础上明确农村集体经济组织的未来改革方向。
一、农村集体经济组织属于特别法人特点的市场主体
(一)明确集体经济组织市场主体地位是政策上的一贯要求

2015年,中共中央办公厅、国务院办公厅《关于印发<深化农村改革综合性实施方案>的通知》中,要求“分类推进农村集体资产确权到户和股份合作制改革。……明确集体经济组织市场主体地位。”
2016年,中共中央、国务院印发的《关于稳步推进农村集体产权制度改革的意见》(以下简称《意见》)中,认为“充分发挥市场在资源配置中的决定性作用和更好发挥政府作用,明确农村集体经济组织市场主体地位”“可由县级以上地方政府主管部门负责向农村集体经济组织发放组织登记证书,农村集体经济组织可据此向有关部门办理银行开户等相关手续,以便开展经营管理活动”,表明农村集体产权制度改革的重要方向之一就是要确立农村集体经济组织的市场主体地位。
(二)集体经济组织的市场主体地位要兼顾特别法人性质
《意见》指出,“农村集体经济组织承担大量的农村社会公共服务支出,不同于一般经济组织”,显然不应属于一般意义上的市场主体。2017年3月,十二届全国人大五次会议通过的《民法总则》第九十九条规定,“农村集体经济组织依法取得法人资格”,属于特别法人,说明即使要明确农村集体经济组织的市场主体地位,也需要兼顾其特别法人性质。
(三)农村集体经济组织尽管已在农业农村行政主管部门登记,但市场认可度较低
2018年5月以来,按照农业农村部等三部门《关于开展农村集体经济组织登记赋码工作的通知》要求和精神,各地农村集体经济组织积极开展登记赋码和身份确认工作。农村集体经济组织成立60多年来,有了自己的身份证,对于解决集体经济市场化过程中需要的身份地位问题,无疑发挥了重要的建构性作用。
当然,也要认识到,由于未能进行工商注册,在参与市场经济运行的现实活动中,市场认可度较低,市场主体地位仍然是不够格的。以往实践中,一种方式是将农村集体经济组织改制,变性为集体所有(股份合作)性质的有限责任公司或股份有限公司,直接进行工商注册。而如果仍保留“社”的形式不变,就只能再联合一个入资单位,组成联合公司后才能进行工商注册。显然,这个社变公司或联合公司,都已经不再是原来意义上的“农村集体经济组织”性质了。也有一些省市,如上海、浙江等地,把改制后的农村股份经济合作社直接进行了工商登记。
二、非完全市场主体地位源自农村集体经济组织的本性
从理论视角审视,公有制和社区性是农村集体经济组织的两个基本特征,社会成本内部化、交易成本节约化、产业统筹立体化、收益在地化与产权逐级开放化构成了农村集体经济组织的五个重要功能和作用,其中,社会成本内部化集中概括了农村集体经济组织的本性,即作为一类社会经济组织,社会效益目标高于经济效益目标。具体表现在经济属性、社会属性和政治属性等几个方面。
(一)经济属性:股权结构的封闭性
1956年6月,第一届全国人大三次会议通过了《高级农业生产合作社示范章程》,规定农业生产合作社是“劳动农民在共产党和人民政府的领导和帮助下,在自愿和互利的基础上组织起来的社会主义的集体经济组织”“入社的农民必须把私有的土地和耕畜、大型农具等主要生产资料转为合作社集体所有”,体现了与初级社的重要差别。集体所有制不是按份共有的合作制,更不是合伙制或股份制,股权无法穿透到自然人。
完成集体产权制度改革的新型集体经济组织,实现了收益权的按份共有,所有权依然是封闭的集体所有权,即改制后的经济合作社或股份经济合作社一级仍不具备股权穿透性。因为,改革后形成的股权,实质是一种不可分割资产基础上的股权收益凭证,而非物权意义上的股权,与一般投资形成的股权具有本质不同。组织成员也不是一般意义上的投资主体,只是收益主体和决策主体。否则,就否定了集体经济组织的单一所有权主体特征,成为受委托的个人财产的管理者。显然,这是一般市场主体所不具备的。
(二)社会属性:承担着社区基本保障与共同富裕的两类社会功能
农村集体经济组织承担着重要社会性功能,首先,要维持农村社区的基本保障和正常运行,如农业灌溉、社区治安、公共设施维护等;其次,要带领集体经济组织成员实现共同富裕。为此,农村集体经济组织原则上不能破产,只能从事低风险的市场经营活动。
当前,中国正处于剧烈的社会结构转型期,过去工业化、城镇化形成了大量的社会遗留问题亟待解决。2011年-2020年,全国城镇化率由51.27%快速提升到了63.89%,年均城镇化率上升1.4个百分点。这意味着每年有将近2000万人口由农村转移到城市就业和生活,由此形成了巨大的直接和间接的社会成本。农村集体经济组织具有两个基本特征和五个重要功能,可以充当农民在城镇化转型过程中的永久的利益依托,具有“兜锅底”的社会属性。特别在一些集中城镇化地区,在股金分红、福利待遇、社区公共服务、治安维稳等多个方面,组织成员对集体经济组织仍有强烈的依赖感。
这种根深蒂固的“社会性”决定了农村集体经济组织与具有完全风险承担能力的一般市场经营主体具有本质不同。
(三)政治属性:具有显著的政治意义
农村集体经济组织自成立以来,就具有贯彻落实不同阶段国家发展战略和政策,巩固党的执政基础的重要功能。如计划经济时期,“以粮为纲”支援国家工业化建设;改革开放时期,廉价提供集体土地,降低工业化、城镇化的成本,均有力支撑了国家现代化建设进程;十八大以来,发展壮大农村集体经济成为中国快速完成脱贫攻坚任务,推进共同富裕的关键所在。这种突出的政治属性,也注定了农村集体经济组织不能成为一般意义上的市场主体。
三、农村集体经济组织的市场化重构
尽管农村集体经济组织具有非完全的市场主体地位,但是,这并不一定意味着集体经济不能与市场经济相互融合。随着近年来集体资产规模的愈益壮大,农村集体经济组织的市场谈判地位也在实质性提升。2019年底,全国农村集体经济组织仅拥有的农用地总面积就有76.1亿亩,占到国土总面积的52.8%,各类集体账面积累性资产6.5万亿元,每个行政村平均1100多万元。跨越集体经济市场化的门槛,关键是实现农村集体经济组织的市场化重构。
(一)组织形态上,基本途径是“社+公司”
“社+公司”的集体经济实现形式和组织形态,既保证了“社”的“社会性”,通过下设公司,又保证了其“经济性”的充分实现。并可以通过集体资产结构化布局,优化集体经济的经营体制的实施路线来完成。
具体措施主要是“四分开”:乡级总社(联社、总公司)与村级(分)社(治理边界)分开、产权方与经营方分开、重资产与轻资产分开、总公司、专业公司与市场化公司的三级公司分开。为此,需要把农村集体经济组织与集体经济两个概念进行区分,后者增加了农村集体经济组织的下属企业,或者是公司,或者是专业合作社等。
(二)健全和优化治理机制是集体经济融入市场经济的主要难点所在
经营体制与治理结构类似不同部位的电脑硬件,而治理机制相当于电脑软件,具有“灵魂性”的地位,决定着电脑各项应用功能的可控运行。党建引领、内部法人治理、社区治理与政府监管等,属于农村集体经济组织治理机制的基本构成要素,这些机制的正常发挥作用需要有一系列的制度建构过程。
重点是理顺农村集体经济组织的内外部关系,如镇党委(或村支部)与乡(村)集体经济组织之间的领导关系、镇政府与集体经济组织之间监管关系、股东代表大会与董事会之间信任托管关系、董事会与经理层之间的委托代理关系等。检验运行效果的试金石,就是在公司(或专业合作社)层面能否培育出真正的企业家精神。需要强调说明的是,仅政社不分,就已经让“集体经济的企业家”成为不可能。市场化聘请职业经理人是当前发展壮大集体经济不得不迈过去的一道坎。
(三)制度政策制约是发展壮大集体经济面临的“天花板”
根据北京市农村经济研究中心的“石景山区集体经济组织成员(职工)代表”问卷调查结果,政策制约已经成为发展壮大集体经济的首要障碍因素。以对集体经济组织征地物业返还为例,一方面在征地时按照计划价格补偿,另一方面征地中的返还物业(按照低价购买)进入市场环节又按照市场规则征收巨额的土地增值税,导致集体资产无法真正市场化。既然政策与法律层面已经明确其特别法人性质的市场主体地位,也就不能按照一般营利法人进行同样规则、同样程度地征税。要建立税务部门与集体经济组织之间的交流沟通机制,有效解决信息不对称问题,积极维护集体经济组织权益。
此外,农村集体经济组织下属企业上市缺乏专项规定。随着农村集体经济组织法列入2022年立法计划,需要相应修改《证券法》具体内容,充分考虑“社”的非完全市场主体特征,而不能与公司类企业“一视同仁”,加快集体经济组织下属企业上市步伐。
四、未来农村集体经济组织的改革方向
随着集体经济组织成员在户籍、就业、社会保障、社会化管理与公共服务以及集体土地利用等各类社会遗留问题的逐步化解,目前的这种混合型的过渡性的农村集体经济组织,会沿着集中城镇化和非集中城镇化的两类地区,向着两个方向演化,并逐步培育形成县(区)镇村三级统筹体制机制。
(一)城镇型集体经济组织
城镇化地区的集体经济组织,社区性、社会性逐渐淡化,仍保留公有制属性。为了发展壮大集体经济,可以增加不带有福利性质的现金股,通过股权结构适度开放,以解决集聚人才、资金等高端要素的问题。决策环节可以实施一人一票与一股一票相结合。考虑到普通股减少、股东老龄化以及人才难以引进与留下等现实突出问题,需要推进股权激励或积分制实施“职工股东化”。积极探索通过岗位管理股、期权池等股权激励方式,培养和吸引优秀职业经理人及专业管理人才。
(二)一般农村型集体经济组织
保留社区性,仍有较强的社会性特征,同时,坚持公有制属性。但是,要探索与农民专业合作组织的有机衔接与融合,积极培育乡村两级农村集体经济组织为核心的现代农业产业组织体系,并延伸到县(区)级,通过建立县(区)级行业协会组织,发挥县(区)级统筹的龙头作用,培育区域品牌。
(三)提升“统”的层级,培育乡镇经济中心的体制支撑
按照《乡村振兴促进法》要求,要打造乡镇经济中心,两类地区都面临着资源要素集约利用问题。需要打破“村自为战、户自为战”的发展体制格局,构建乡镇统筹下的“两级多层”复合型经营体制。按照“总社—分社”“联社—社”“总公司—分公司”“联营公司—子公司”等不同类型,选择适宜的乡村集体经济组织架构,制定镇村联席会议制度,厘清乡镇级集体经济组织与村级集体经济组织的治理边界。
(四)构建县(区)级统筹的体制机制
按照“一委+一办、一会、一基金” 构成的“三位一体”框架,设置县(区)级统筹组织体系。县(区)农资委是党的一级组织,代表县(区)委统筹集体资产经营管理的全部工作,下设县(区)(农村)集体资产监督管理办公室(简称“农资办”)、县(区)集体经济联合会与集体产业转型发展引导基金,统筹集体经济发展战略规划、全区产业品牌打造、征地补偿款集合利用、农用地规模化流转等工作。按季度召开例会,负责政策制定、人事任免、项目选择等重大事项的决策。
(作者陈雪原为北京市农村经济研究中心副研究员,经济学博士)

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